一、前言

 

　　随着本港平均预期寿命上升和出生率下降，香港的人口老化问题日益严重。近年，社区出现一些独居长者及双老长者于家中发生意外而失救的个案，社会各界及特区政府越发关注长者面临日常生活的挑战和心理健康。去年特区政府提出「精准扶贫」，指出贫穷缐不能单靠收入来釐定，应该针对相对贫穷人口的需要提供相应支援，而独居长者就是其中一个要精准支援的群组。「精准」顾名思义有两重点，一是要找到合适的对象，二是要提供适切的支援。因此，如何找到合适的对象，是「精准扶贫」的关键。

 

　　去年12月，工联会发佈独居长者支援研究报告，提出多项建议缓解独居长者困境，其中工联会提倡要建立健全的独居双老长者名册，以识別高风险的长者，以便为其提供精准支援。作为报告的跟进行动，工联会立法会议员邓家彪联同工联会观塘区区议员简铭东、馀邵伦、黄启燊、程海欣、李嘉恒及该区的关爱队发起针对独居及双老长者的调查计划，期望透过主动家访调查，掌握及支援有需要的长者，辨识高风险、需要支援的住户，建立独居及双老住户名册。

 

　　是次调查发现于独居及双老长者比政府的统计数字略高，而且大部份高风险的长者单位并沒有设立紧急求助设备，其中最为常见的平安钟于长者单位内安装的比例极低，团队忧虑其一旦发生意外将难以获得救助。下文章简述调查背景、计划进行面对的挑战、陈述及分析调查结果、解释调查的限制和建议政府对于长者精准扶贫进行治理改革。

 

二、调查背景

 

　　为识別高风险的长者及测试建立长者名册的可行性，调查于今年九月中下旬进行，以观塘区为试点，探访七栋不同类別的大厦进行全面普访筛查。大厦包括公屋（乐华南邨安华楼、启田邨启旺楼、高翔苑高麟阁及乐华北邨立华楼）、租置（兴田邨美田楼）、居屋（蓝田康瑞苑）和旧式单栋私楼（万和花园大厦）四个类別。是次调查让团队大概掌握了观塘区的独居、双老、非长者及纯老单位的人口和分佈，以及调查长者单位是否有紧急求助设备（平安钟）。是次调查以有否于七日内与家人同住定义独居双老长者。

 

　　事实上，本次计划遭遇到不少障碍及挑战。首先，团队发现政府部门掌握独居长者的资料十分有限。团队曾经联络社会福利署等政府部门，希望可以获得有关观塘区独居长者的数字，惟发现他们并未有备存或统计独居长者的数据，包括正在接受政府福利的长者往户，增加了是次调查的困难程度，难以交叉核对。其次，民间团体的人力物力资源相对有限，住户难以主动配合调查，令回应率低于预期，难以媲美政府人口普查的效果。再者，是次计划主要由关爱队义工拨冗进行，又要先徵得各大厦法团的同意，因此家访调查的进度未如计划预期般顺利。

 

三、调查结果

 

　　这次调查的大厦住户总数有4,225户，有当中有1605户(37.99%)回应，回应率并不理想。回应的住户中中有567户 (35.32%) 是独居或双老长者的单位，换言之，每三户便有一户是独自或与年老伴侣居住的长者。

 

　　独居长者一共有267户，佔回应住户百分比16.63%；而双老长者则有300户，佔回应住户的18.69%。数据反映，观塘区内较高风险的长者不少，需要政府提供支援。此外，独居双老长者住户的比例在不同大厦也有差异。例如在高翔苑高麟阁独居和双老长者比例最低少于10%，而万和花园大厦的比例最高，有47.59%为独居或双老长者。

 

　　对比不同大厦类別的独居或双老长者比例，私人楼宇有48.6%、居屋有30.7%、租置单位有22.9%、公共屋邨则有37.71%。参考房委会于2022年8月公佈的资料，公屋屋邨平均约有14.8%为独居长者户并有8.0%为双老长者户。这次调查发现，独居长者和双老户在公屋的比例分別是19.31%和18.40%。其中双老住户的比例更是房委会资料的2.3倍。虽然团队只透过观塘区数楝大厦抽样调查，惟因应是次调查结果所出现的巨大差异，政府部门有必要进行家访，才能核实数字，掌握真实数据，以便日后提供更精准确的支援。

 

　　针对独居及双老住户有沒有设置紧急求救设备，调查发现他们安装平安钟的比例极低，所有有回应的长者户中，只有125户（21.29%）安装。平均每五户的独居或双老长者住户，只有一户安装平安钟，说明他们若在家中遇到意外时未能便捷地得到紧急支援，情况令人忧虑。综合比较各类大厦的独居双老长者安装平安钟比例，公屋的安装比例有28.1%，而私楼、居屋和租置楼宇安装比例相若，平均只有6.92%。数据反映公屋安装平安钟的比例较高，下文会详细分析此趋势的成因。

 

四、调查结果分析

 

独居和双老佔公屋的比例

 

　　是次调查结果显示，独居和双老长者公屋住户的比例较房委会的数据高出15%，反映政府对于独居双老长者数据的更新频率不足，且其统计方法有不少改善空间。由于现时公屋制度以家庭优先，如果以家庭名义申请公屋可以用较短的时间「上楼」，所以为数不少的市民也会以家庭的名义申请。然而并非所有以家庭名义申请公屋的长者也与家人同住。因此，当是次调查以七日家人同住定义为独居双老长者后，实际独自或与伴侣于公屋单位居住的长者会比房委会的资料库较多。由此可见，即使非牟利团体如关爱队根据现时房委会提供的长者名册进行探访及提供支援，仍会忽略不少不在名单上独居长者，现行的统计方法未能协助政府落实「精准支援」。

 

紧急求救装置(平安钟)安装比例

 

　　通过访问独居和双老长者的住户，调查发现平安钟的安装比例只有21.29%。根据香港卫生署卫生防护中心于2018年编制的《非故意损伤统计调查报告书》，长者的损伤事件最常发生于家中（41.5%），报告指出经歷损伤的人口百分比中有12.9%的损伤风险因素为独居（为第二大的风险因素）。独居及双老长者基于行动不便长期留于家中，或缺乏有较佳行动力的家人可以在意外发生时即时处理损伤或送其到医院治理。考虑到平安钟的安装比例低，故当他们发生事故能便捷地获得救助的难度必然大幅增加。

 

　　家访过程中，不少长者与义工交流时表示，若不慎受伤会报警求助，但相比只用按一个见的平安钟，报警过程相对繁复。例如脑退化和已受伤的长者要先找到电话，再拨打999，仔细向报案中心人员交代其地址和情况等，显得困难。因此，团队认为提升独居双老长者平安钟安装率，将有助减低长者因发生意外导致失救的风险。

 

隐蔽独居双老长者

 

　　在家访的过程中，调查发现有不少隐蔽长者连门铃响起也不会应门，有些长者单位更连门铃也沒有安装，需要关爱队利用长直尺敲门。由此可见，能于调查中识別到的独居住户，相信并非最隐蔽无法接触到的长者。团队忧虑隐蔽的独居或双老长者基本上与邻里沒有联络，更莫谈推动邻里之间主动关爱独居长者的目标。有见及此，下文将提出几项支援独居长者的建议。

 

五、调查计划的限制

 

　　观塘区独居长者社区调查计划有两大限制，分別是回应住户的人口特徵及偏低的回应率。由于资源所限，每区的关爱队能获准到访每栋大厦访问的次数不多，为尽可能提高调查收集数据的准确性，关爱队尽量选择在大部份住户在家的时候进行探访，例如下班后和週末间，但应门率仍然只有大概38%。即使採取了相关措施，是次调查仍然难以确保回应住户与实际整体住户的人口特徵相若，例如有部份无人应门的单位是週末仍然要上班的在职人士，故无业或已退休人士佔回应住户比例可能比实际情况高。

 

六、政策建议

 

1. 建立独居长者名册

 

　　要有效地支援独居长者，政府必须将「精准扶贫」贯彻落实。当务之急是要先建立一套完整健全的独居及双老长者名册，识別高风险的长者。政府应妥善备存又恆常更新独居双老长者的数据，以便开展相关支援行动。无奈民间团体如非牟利机构终资源有限，虽有不少充满热诚的义工，但在申请或进行家访时仍会遇到不少障碍及挑战。团队认为特区政府应承担建立独居长者名册的主体责任，运用政府庞大的人力物力，带领及协调各政府部门、民间团体及非政府机构，有效率地开展识別高风险长者的工作，相信能有效减少家访及普查时所遭遇的障碍及挑战。

 

　　此外，社署就长者保障方面须进行改革。现时全港约77%长者申请各类的社会保障计划，包括高龄津贴、长者生活津贴、综援和伤残津贴等，社署应结合社会保障及社会安老服务资料，进一步完善独居长者名册。工联会过去曾提倡「四层支援」架构，在个人、邻里、长者中心及社区多方面支援独居长者。故在独居长者名册建立后，政府可以整合受助长者资料，默认长者授权政府提供各类安老服务，而不愿接受政府支援的长者亦可表示拒绝 (opt out)，以更主动的方式接触及保护长者。

 

2. 基本紧急求助设备

 

　　如上文提及，平安钟的安装率极低，可见高风险的长者欠缺基本紧急求助设备。根据这次调查结果，公屋独居住户安装平安钟的百分比远超过其他大厦类別，高达四倍。团队认为原因之一是政府现时正在为资助领取综援的长者使用平安钟服务。其次，政府现时的政策大多依赖长者群体主动寻找资源及要亲自申请津贴，例如长者照顾者津贴、长者社区照顾服务券计划及平安钟的资助。然而，由于不少独居双老长者相对隐蔽，加上他们面对数码鸿沟、社交网络狭窄、读写能力较低等问题，难以有渠道得悉及接触政府现有提供的资源。在现时长者社区照顾服务券计划申请人中，租用乐龄科技产品的只有500长者人次，反映长者对这类资讯的匮乏。政府需要积极主动地识別及接触独居双老长者，并且协助他们安装紧急求助设备及引入乐龄科技，以保障他们的基本安全。

 

　　另外，不少长者或平安钟使用者基于成本考量，不欲安装或想取消安装平安钟。团队认为政府应大规模资助高风险长者户安装低成本的乐龄科技，才能更快捷发现社区和邻里独居长者户的不寻常状况。除了安装紧急求助设备，政府亦可资助设置乐龄居家安老系统，靠科技定时侦测长者的体徵，例如红外缐热能感应警报系统，减低长者失救的机会。

 

七、结语

 

　　香港逐渐步入老龄社会，现时平均每4.5个人便有一名为长者，政府不能继续被动地假定有需要的长者会主动向政府求助。这次调查发现独居双老长者公屋住户与政府资料库的数据的差异，显示出政府更新独居长者名单的频率不足。平安钟安装比例极低也透露了隐蔽长者独居的高风险，而且解释了长者意外失救的原因。政府需要检视和整合现时政府资助的平安钟服务，透过规模效益，做大、做平、做好长者紧急求助服务。政府必须进行治理改革，积极有为落实货真价实的「精准扶贫」。